Zelimkhan CHAVKHALOV - Avocat à Strasbourg

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Pouvoir disciplinaire du CNAPS et droit à un procès équitable : précisions sur l'étendue du contrôle opéré par le juge administratif

Zelimkhan Chavkhalov • juin 16, 2023

Par un jugement du 6 juin 2023, le Tribunal administratif de Melun vient de préciser l'étendue du contrôle opéré par le juge administratif lorsqu'il est saisi d'un recours à l'encontre d'une sanction disciplinaire prononcée par le CNAPS, fondé sur la violation de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH).


Pour rappel, l'article 6, paragraphe 1, de la CEDH garantit le droit à un procès équitable qui précise que « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ». En premier lieu, se pose évidemment la question de l'applicabilité de ce texte au CNAPS, qui n'est pas un « tribunal » au sens de celui-ci et ne prononce aucune sanction « en matière pénale ».


Par une jurisprudence constante, le Conseil d'État considère que diverses autorités de contrôle prononçant des sanctions disciplinaires sont assujetties au respect du droit à un procès équitable au sens de l'article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Il en va ainsi de la Commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (CE, 4 février 2005, n° 269001 ; CE, 2 novembre 2005, n° 271202) ou de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (CE, 17 novembre 2006, n° 276926).


Conformément à cette jurisprudence, le Tribunal administratif de Melun précise que « Lorsqu'elle est saisie d'agissements pouvant donner lieu aux sanctions prévues par le code de la sécurité intérieure, la commission nationale d'agrément et de contrôle doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière pénale au sens des stipulations précitées de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Compte tenu du fait que les décisions susceptibles d'être prises par la Commission nationale d'agrément et de contrôle sont soumises au contrôle de pleine juridiction du juge administratif, la circonstance que la procédure suivie devant elle ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions du paragraphe 1 de l'article 6 n'est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable. Cependant, et alors même que la commission nationale d'agrément et de contrôle n'est pas une juridiction au regard du droit interne, l'application du principe des droits de la défense, rappelé par le paragraphe 1 de l'article 6 de la Convention européenne, est requise pour garantir, dès l'origine de la procédure, son caractère équitable par le respect de la conduite contradictoire des débats ». Cette décision apporte ainsi plusieurs précisions.



Le CNAPS est tenu de respecter les prescriptions de l'article 6§1 de la CEDH


Le Tribunal administratif de Melun précise ainsi que le CNAPS, qui dispose d'un pouvoir disciplinaire à l'égard des auteurs du marché de la sécurité privée, doit être regardé comme décidant dans le cadre de ce pouvoir, du bien-fondé d'accusations en matière pénale au sens de l'article 6 de la CEDH prévoyant le droit fondamental à un procès équitable. En effet, dès lors que ce texte fait uniquement référence à un « tribunal indépendant et impartial » et ne traite dans sa lettre que des matières civile et pénale, l'application de l'article 6 de la CEDH à la procédure disciplinaire ne va pas de soi et impose par une interprétation extensive de ce texte, afin d'inclure cette procédure à la « matière pénale » qu'il vise. C'est justement ce que fait le Tribunal administratif de Melun en application de la jurisprudence constante du Conseil d'État relative à d'autres autorités de contrôle.


Comme le précise le jugement du Tribunal administratif de Melun, les garanties prévues par le droit à un procès équitable s'appliquent quand bien même « la commission nationale d'agrément et de contrôle n'est pas une juridiction au regard du droit interne », dès lors que « l'application du principe des droits de la défense, rappelé par le paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne est requise pour garantir, dès l'origine de la procédure [disciplinaire], son caractère équitable par le respect de la conduite contradictoire des débats ».



Le respect du droit à un procès équitable ne doit pas être en tous points conforme à celui applicable en procédure pénale


Le Tribunal administratif de Melun précise cependant une nuance de taille, puisqu'il admet que le respect des droits de la défense n'a pas à être « en tous points » conforme aux prescriptions de l'article 6, paragraphe 1, de la CEDH dans le cadre de la procédure disciplinaire devant le CNAPS. Cette limite se comprend notamment par le fait que le CNAPS n'est pas une juridiction répressive visée par ce texte. De plus, le pouvoir de sanction du CNAPS s'exerce dans le cadre de la procédure disciplinaire à l'exclusion de la procédure pénale.


Comme le précise le Tribunal administratif de Melun, le CNAPS est néanmoins tenu au respect de la « conduite contradictoire des débats », le caractère contradictoire de la procédure permettant à la personne de bénéficier d'un délai suffisant pour préparer sa défense et de pouvoir la présenter à l'autorité disciplinaire, ce qui garantit le caractère équitable de la procédure. Le jugement précise donc que « la circonstance que la procédure suivie devant elle ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions du paragraphe 1 de l'article 6 n'est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable », le Tribunal administratif de Melun le justifiant par le fait que « les décisions susceptibles d'être prises par la Commission nationale d'agrément et de contrôle sont soumises au contrôle de pleine juridiction du juge administratif ».



L'exercice d'un contrôle de pleine juridiction par le juge administratif


Le Tribunal administratif de Melun rappelle également que les décisions prises par le CNAPS dans le cadre de son pouvoir disciplinaire sont soumises à un contrôle de pleine juridiction, celui-ci présentant l'avantage de permettre au juge de substituer à la sanction un dispositif réformé, contrairement au contentieux de l'excès de pouvoir qui ne permet que l'annulation de la sanction.


Il rappelle donc indirectement une jurisprudence du Conseil d'État qui offre un contrôle large au juge administratif en matière disciplinaire, dès lors que celui-ci « examine la régularité de la notification et le bien-fondé de chaque grief attaqué, écarte les griefs non régulièrement notifiés et ceux qui ne lui paraissent pas fondés, et adapte la sanction à la gravité des faits qui peuvent être valablement reprochés au requérant » (CE, 15 mars 2006, n° 276370).


Ainsi, par exemple, le juge de plein contentieux peut prendre en compte, pour l'étude de l'adéquation de la sanction disciplinaire, les difficultés financières que celle-ci est susceptible d'occasionner pour la société et ses associés (CE, 27 juin 2007, Société Provalor, n° 276076).


Le Tribunal administratif de Melun précise donc que la méconnaissance du caractère équitable de la procédure « peut, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de l'organisme en cause, être utilement invoquée à l'appui d'un recours formé devant le juge administratif, à l'encontre d'une de ses décisions ».


TA Melun, 7e ch., 6 juin 2023, n° 2005973

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TAJ et refus du CNAPS : sur l'importance de contester la réalité des faits

par Zelimkhan Chavkhalov • 01 janv., 2024
Par un jugement du 23 décembre 2023, le Tribunal administratif de Pau a mis en évidence l'importance de ne jamais admettre la réalité des faits ayant fondé des mises en cause pénales suivies d'une inscription dans le fichier du Traitement des Antécédents Judiciaires (TAJ). Dans cette affaire, le CNAPS avait refusé l'autorisation préalable à une formation d'agent privé de sécurité à un pétitionnaire en raison de plusieurs mentions le concernant dans le TAJ. Le refus avait été contesté par l'intéressé, d'abord devant la CNAC, puis devant le Tribunal administratif. Il convient de rappeler qu'à la suite de la réforme de 2022, la CNAC (Commission nationale d’agrément et de contrôle) et les CLAC (Commissions locales d’agrément et de contrôle) n'existent plus, y compris pour le recours administratif préalable obligatoire. Le Tribunal administratif de Pau annule la délibération de la CNAC en considérant que " s'il ressort des pièces du dossier que M. B a fait l’objet de deux mentions au fichier du traitement des antécédents judiciaires dans le cadre de procédures pour les faits précédemment rappelés, le CNAPS n’apporte toutefois aucun élément circonstancié de nature à les caractériser alors qu’ils n’ont fait l’objet d’aucune condamnation et que M. B conteste les avoir commis. Dans ces conditions, le CNAPS ne met pas le tribunal en mesure d’en apprécier la matérialité, alors qu’au demeurant, les mentions sur ce fichier ont fait l’objet d’un effacement postérieurement à la délibération attaquée. Dès lors, il y a lieu de regarder les deux motifs opposés par la CNAC comme étant entachés d’une erreur de fait ". Deux points importants sont à souligner s'agissant de cette décision : 1) il ne faut jamais admettre de quelque manière que ce soit la réalité des faits ayant pour origine les mises en cause pénales inscrites dans le TAJ et 2) c'est le CNAPS qui doit apporter des éléments circonstanciés permettant de considérer que les faits à l'origine de la mise en cause sont établis. 1) Ne jamais reconnaître les faits ! Lorsque vous solliciter la délivrance d'une autorisation préalable, d'une carte professionnelle ou d'un agrément dirigeant au CNAPS, celui-ci consulte, par l'intermédiaire de ses agents habilités, les informations vous concernant dans le TAJ. Si par malheur, des mentions y figurent, les occasions ne vous manqueront pas de commettre l'irréparable en reconnaissant les faits à l'origine de ces mentions. Evidemment, ce dont on parle ici, ce sont les mises en cause dont les procédures ont été classées sans suite sans aucune condamnation pénale. Avant de vous notifier une quelconque décision de refus, le CNAPS a l'obligation de vous inviter à présenter vos observations sur les résultat de l'enquête administrative vous concernant, ayant abouti à la découverte par celui-ci de vos mises en cause pénales. S'il ne le fait pas, sa décision peut être annulée par le juge administratif pour vice de procédure et notamment le non respect de la procédure préalable contradictoire. A cette occasion, il ne faut surtout pas être ambigu sur la contestation des faits à l'origine des mises en cause qui vous concernent. Evitez par exemple d'évoquer des "excuses" ou le "pardon", puisqu'il peut être considéré que par ces locutions, vous reconnaissez avoir commis les faits. Il en va de même, si vous décidez après la notification du refus, d'adresser un recours gracieux au Directeur du CNAPS. Là encore, on rappellera qu'il n'est pas obligatoire de le faire, comme ce fut le cas pour les recours adressés à la CNAC. A l'occasion de ce recours facultatif, il faut également fermement contester la matérialité des faits qui vous sont reprochés et il en vaudra de même pour le recours déposé devant le juge administratif. 2) C'est au CNAPS d'apporter les éléments permettant de considérer que les faits sont établis ! Dans le cadre de la consultation du TAJ, le CNAPS n'a en général pas connaissance de l'issue des procédures inscrites dans ce fichier. Rien ne l'empêche cependant de demander des informations complémentaires au bureau d'ordre pénal ayant eu à traiter de ces procédures. S'il ne le fait pas, cela ne constitue pas une irrégularité. En revanche, tout comme dans le jugement commenté, il lui sera reproché de ne pas apporter les éléments permettant de considérer que les faits à l'origine des mises en cause sont établis. Si à aucun moment de la procédure, soit depuis le courrier du CNAPS vous demandant vos observations, jusqu'au recours déposé devant le Tribunal administratif, vous n'avez reconnu la réalité des faits à l'origine des mentions dans le TAJ, le juge administratif peut considérer que les faits ne sont pas établis et ainsi, annuler la décision de refus que vous attaquez. C'est précisément ce que relève le Tribunal administratif de Pau dans le jugement commenté, puisqu'il semble que le CNAPS n'a apporté aucune information sur l'issue des procédures. A savoir également que, les mentions dans le TAJ avaient été effacées postérieurement à la délibération de la CNAC attaquée. La juridiction a tenu compte non pas de l'effacement en lui-même, puisqu'il est intervenu après la décision du CNAPS et dès lors qu'en la matière le juge statue à la date de la décision attaquée, mais plutôt de l'impossibilité d'établir la réalité des faits à l'origine de la mise en cause, ayant fondé la décision de refus de l'autorisation préalable. Enfin, j'émets également des réserves sur la portée de ce jugement, puisque jusqu'à maintenant, la jurisprudence admettait la légalité des décisions du CNAPS dès lors qu'il existait des mentions dans le TAJ, sauf à démontrer pour le requérant, que ces faits n'étaient pas avérés. Nous verrons donc si le jugement est confirmé en appel, à condition bien sûr que le CNAPS saisisse la cour administrative d'appel de Bordeaux. TA Pau, 2e ch., 26 décembre 2013, n° 2100868

CNAPS et régularité de sejour : le juge des référés du Conseil d’Etat considère que la durée de détention d’un titre de séjour depuis au moins cinq ans, doit être continue

par Zelimkhan Chavkhalov • 26 avr., 2023
CNAPS et régularité de sejour : le juge des référés du Conseil d’Etat considère que la durée de détention d’un titre de séjour depuis au moins cinq ans, doit être continue. Cette condition avait été ajoutée par la Loi sécurité globale du 25 mai 2021. Avant cette réforme, il suffisait d’être titulaire d’un titre de séjour au moment de la demande, pour l’obtention de l’agrément d’agent privé de sécurité. L’article L.612-20 du code de la sécurité intérieure dispose désormais que l’autorisation d’exercice de l’activité de sécurité privée est refusée à un étrangers non ressortissant de l’UE ou de l’EEE, s’il n’est pas titulaire « depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour » (4° bis). Outre une rédaction bancale du texte, cette décision est en parfaite contradiction avec l’objectif de la loi. Pour rappel, lors de l’examen de la constitutionnalité de la Loi sécurité globale, le Conseil constitutionnel avait estimé cette nouvelle condition comme étant conforme à la Constitution en considérant que « l e législateur a entendu mettre l'administration en mesure de s'assurer, par l'examen de leur comportement sur le territoire français durant une période suffisante, qu'ils respectent les conditions de probité et de moralité exigées pour l'exercice d'une activité privée de sécurité » (décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021). On comprend donc que l’objectif de la loi vise à s’assurer que le ressortissant étranger respecte les conditions de probité et de moralité exigées pour l’exercice d’une activité de sécurité privée, par l’examen de son comportement sur le territoire français durant une période suffisante. C’est donc le temps de présence sur le territoire français qui devrait compter avant tout. La durée de 5 ans de détention d’un titre de séjour ne devrait donc pas être continue et devrait s’apprécier en prenant en compte toutes périodes confondues de présence en situation régulière sur le territoire français. Il ne reste plus qu'à attendre une décision au fond du Conseil d'Etat pour être définitivement fixée sur la question. https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000047489988/
La suspension de l'exécution provisoire par le premier président de la Cour d'appel

La suspension de l'exécution provisoire par le premier président de la Cour d'appel

par Zelimkhan Chavkhalov • 14 févr., 2023
Par une ordonnance du 8 février 2023 le premier président de la Cour d'appel de Colmar vient de rappeler les différentes conditions permettant d'ordonner l'arrêt de l'exécution provisoire d'une décision de première instance et apportent des précisions quant à la condition relative aux "conséquences manifestement excessives" en cas d'exécution de celle-ci. Pour rappel, l'entrée en vigue ur du décret n° 2019-1333 du 11 décembre 2019 a instauré le principe de l'exécution provisoire des décisions rendues en première instance, sauf si la loi en dispose autrement ou à moins que le juge de première instance n'écarte l'exécution provisoire. En l'espèce, une société avait pris en location un local aux termes d'un bail commercial auprès d'un propriétaire, ce dernier lui ayant notifié la résiliation du contrat de bail lors d'un rendez-vous, résiliation confirmée par écrit par la suite. Les serrures des locaux loués ont ensuite été changées. La locataire a alors tenté d'obtenir une ordonnance de référé pour accéder aux locaux loués, mais le président du tribunal judiciaire statuant en matière de référé d'heure à heure, a décidé qu'il n'y avait pas lieu à référé en considérant que la question de l’existence de l’obligation de délivrance des locaux excédait ses pouvoirs. La société a alors intenté une action au fond devant le Tribunal judiciaire de Strasbourg contre le propriétaire aux fins d'obtenir la nullité de la résiliation du bail et l'évacuation des locaux ainsi que le changement de serrure. La juridiction de première instance a constaté la nullité du congé, tout en faisant droit à la demande reconventionnelle du propriétaire à la condamnation de la société à payer les loyers dus pour la période en litige. Le tribunal judiciaire a cependant débouté la société de ses prétentions concernant la prise de possession des locaux. Le propriétaire a interjeté appel de cette décision devant le Cour d'appel de Colmar, mais la juridiction de première instance n'ayant pas écarté l'exécution provisoire de droit du jugement rendu, il a saisi le premier président de la Cour d'appel de Colmar sur le fondement de l'article 514-3 du code de procédure civile, pour solliciter l'arrêt de l'exécution provisoire - ou autrement dit, la suspension de l'exécution provisoire - jusqu'à ce qu'il soit statuer au fond sur l'appel. Ce texte codifié par le décret n° 2019-1333 du 11 décembre 2019, permet à l'appelant d'obtenir l'arrêt de l'exécution provisoire à condition de démontrer d'une part, qu'il existe un moyen sérieux d'annulation ou de réformation de la décision de première instance et d'autre part, que l'exécution de cette décision risque d'entraîner des conséquences manifestement excessives. Il s'agit de conditions cumulatives auxquelles s'ajoute une condition de recevabilité de cette demande : la question de l'exécution provisoire de la décision rendue en première instance doit avoir été débattue en première instance ou à tout le moins, il faut que l'appelant ait demandé que l'exécution provisoire de droit de cette décision soit écartée devant le juge de première instance. Dans le cas contraire, la demande devant le premier président de la cour d'appel sera déclarée irrecevable, sauf si (exception de l'exception) les "conséquences manifestement excessives" au sens de l'article 514-3 du code de procédure civile, qui pourraient résulter de l'exécution de la décision de première instance, se sont révélées postérieurement à cette décision. Dans cette affaire, le premier président rejette la demande de suspension de l'exécution provisoire de la décision de première instance en considérant que le propriétaire n’établit pas l’existence de conséquences manifestement excessives au sens de l’article 514-3 du code de procédure civile. Le premier président reproche notamment au propriétaire de ne pas avoir évoqué sa situation financière, ni produit aucun justificatif de revenus, pour démontrer que ses facultés de paiement ne lui permettraient pas de faire face aux conséquences financières pouvant résulter de l'exécution de la décision de première instance. Le premier président de la Cour d'appel rappelle donc que les éventuelles "conséquences manifestement excessives" pouvant résulter de l'exécution de la décision dont est interjeté appel au fond - et notamment lorsque ces conséquences invoquées par l'appelant sont de nature financière - ne peuvent être caractérisées qu'à la condition que l'appelant démontre que ses facultés de paiement ne lui permettraient pas de faire face aux conséquences financières de l'exécution provisoire de la décision. Autrement dit, la caractérisation des conséquences manifestement excessives qui sont de nature financières, suppose un examen in concreto de la situation financière de l'appelant qui demande la suspension, leur caractère "excessif" ne pouvant être simplement objectif. CA Colmar, ch. 20, 8 févr. 2023, n° 23/00002
Suspension du permis et procédure contradictoire préalable

Suspension administrative du permis : sur l'obligation de respecter la procédure contradictoire préalable

par Zelimkhan Chavkhalov • 31 janv., 2023
Par un jugement récent du 24 janvier 2023, le Tribunal administratif de Marseille a sanctionné par une annulation un arrêté préfectoral de suspension administrative du permis de conduire pour le motif tiré de l'absence du respect de la procédure contradictoire préalable. Le juge a rappelé qu'en l’absence d’une procédure contradictoire particulière organisée par les textes, le préfet doit se conformer aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration, en informant le conducteur de son intention de suspendre son permis de conduire et de la possibilité qui lui est offerte de présenter des observations, sauf si l'intéressé présente un danger pour lui-même ou pour les tiers.

Invalidation du permis de conduire 48SI : sur l'irrégularité de procédure entachant le retrait de point

par Zelimkhan Chavkhalov • 24 janv., 2023
Par un jugement du 18 janvier 2023 le Tribunal administratif de Nîmes vient de faire application d'une jurisprudence constante en matière d'invalidation du permis de conduire pour solde de points nul. Selon le Tribunal, à défaut pour le ministre de produire le procès-verbal afférent à l'infraction ou une attestation de situation du trésorier principal du contrôle automatisé permettant d’établir que le contrevenant se serait acquitté de l’amende forfaitaire majorée et aurait, en conséquence nécessairement eu connaissance de ce titre exécutoire, le requérant est fondé à soutenir que la décision de retrait de point consécutive à cette infraction est intervenue au terme d’une procédure irrégulière.
CNAPS et sanctions disciplinaires

CNAPS et sanctions disciplinaires : sur l'importance de la contestation des faits reprochés dès le stade disciplinaire de la procédure

par Zelimkhan Chavkhalov • 21 janv., 2023
Par un arrêt du 17 janvier 2023, la Cour administrative d'appel de Versailles rappelle l'importance de la contestation de la matérialité des faits reprochés dans le cadre d'une procédure disciplinaire diligentée par le CNAPS, dès le stade disciplinaire de la procédure.
Refus d’agrément du CNAPS et erreur manifeste d’appréciation

Refus d’agrément du CNAPS et erreur manifeste d’appréciation

par Zelimkhan Chavkhalov • 16 janv., 2023
Dans un arrêt du 22 décembre 2022, la Cour administrative d’appel de Nancy rappelle que le CNAPS doit prendre en considération les circonstances dans lesquelles ont été commis les faits qui peuvent être reprochés au pétitionnaire ainsi que la date de leur commission, tout en soulignant conformément à une jurisprudence constante que la question de l'existence de poursuites ou de sanctions pénales est indifférente.
Refus d'agrément du CNAPS et procédure contradictoire préalable

Refus d'agrément du CNAPS et procédure contradictoire préalable

par Zelimkhan Chavkhalov • 09 janv., 2023
Le juge des référés du Tribunal administratif de Strasbourg rappelle que la procédure contradictoire préalable s'impose, de sorte que le CNAPS n'est pas en mesure de refuser l'agrément d'agent de sécurité privée ou son renouvellement, sans avoir préalablement invité l'intéressé à présenter ses observations conformément à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration.
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